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PPP模式,正在来临的巨大商机

2015年03月30日 09:58
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所谓PPP,即是Public-Private-Partnership。Public主要指政府,Private主要指企业,在我国译为“政企合作”可能比“公私合营”更符合国情(财政部译作“政府与社会资本合作”)。PPP是各种政企合作模式的总称,大家最熟悉的PPP就是BOT (Build-Operation-Transit) 模式,随着时代进步,PPP模式的内涵和外延都在不断扩展。

  PPP模式上世纪90年代起源于英国,主要解决英国当时的城市公共管理的效率问题。英国利用这种模式不仅建设和运营地铁、桥梁、机场、电厂、水厂、污水与垃圾处理等,甚至利用这种模式建设和管理医院和监狱,英国采用PPP模式建设或运营的项目总投资超过1000亿美元。加拿大2003-2012年间的PPP项目数为121个,涵盖全国10个省,涉及交通、医疗、教育、文化、住房、环境、司法和国防等领域。这些项目实现成本节约99亿美元,提高经济产出920亿美元,缴纳税收总额为75亿美元,累计创造52万个等效全职工作岗位。

  中国在PPP模式方面很早就进行过尝试,最初是最简单的BOT模式。主要用在高速公路和桥梁建设方面,目的在于解决建设资金问题,最大的项目是杭州湾大桥。经过最近二十多年的密集投资,中国高速公路、桥梁的建设已经相当完善。而随着城市化的推进,市政建设和运营管理方面面临着严重的资金不足和效率低下问题。市政建设和营运急需进行模式创新,而PPP模式提供了一种可行的选择。

  PPP模式的核心,是政府搭台或政府主导,企业实际操作。充分发挥企业的专业能力、资金优势和管理优势,由企业来执行过去主要由政府承担的部分公共责任和职能,“私家干了公家的活”。一方面解决建设资金不足问题,另一方面解决运营效率低下问题,同时使政府将更多的资源和精力投入到宏观管理和监控上,进一步提升城市管理的效率和城市竞争力。

  在PPP模式中,政府所关心的是如何提供有效的公共服务,企业所关心的是如何赚取合理利润,两者之间在多数情况下并不矛盾,“盈利但不暴利”是PPP模式中政企双方共同的价值取向。例如深圳的世界之窗公园,虽然是公共设施,但企业也能靠其赚钱。但是建公园不是仅仅靠企业就能完成的,没有政府支持,企业难以单独完成,更不用说比公园更复杂的公共设施的建设和运营管理了。

  中国传统的城市管理体制有它天然的优势,那就是政府职能强大,可以集中规划、集中管理,在城市快速发展过程中能够克服各种阻力。最近二十多年中国城市建设的突飞猛进与这种体制有密切关系。但随着城市越来越大,这种体制也逐渐暴露出一些缺点和不足。

  一是城市负债越来越多,许多地方市政府负债累累。许多地方依靠土地财政来支撑市政建设和运营费用。而随着房地产降温,这种方式将难以为继。地方政府债务持续高企,影响这些城市的可持续发展。

  二是在城市建设过程中存在注重短期利益的现象。城市建设往往重视表面效果,忽视内在功能完善;重视建设,轻视运营;重视外在功能,忽视内在效率。因此一些城市出现上下班严重堵车、下雨内涝现象,另一些城市则出现垃圾处理、污水处理困局。

  三是随着城市规模的扩大,城市的聚集效应并没有带来整个社会效率的提升,城市竞争力不升反降。其表现体现在城市生活成本的上升和城市运营效率的下降。例如房价上涨、生活品价格上涨、上下班交通时间增加、空气质量下降、公共设施维护不足等。这些问题如果不加以解决,就有可能会出现逆城市化的现象,也就是部分人逃离城市或逃离大城市,这在西方国家现代化的过程中也曾经出现过。

  要发挥我国城市管理体制的优势,避免其缺点和不足,PPP模式是一种有效手段。

 

PPP模式的优势

  解决市政建设资金问题。过去采取的BOT模式已经证明了这一点。企业参与市政建设和运营不仅可以利用自己已有的资金,更重要的是可以利用金融市场,将PPP项目资产证券化,打通市政建设运营与资本市场的绿色通道。
  解决市政运营效率问题。我国有些地方政府主导建设的项目,建成之后运营困难,项目持续亏损,成为地方政府的负担,造成巨大浪费。这其中包括高速公路、轨道交通、垃圾处理等,而以BOT方式建设的项目则很少出现这种情况。原因在于BOT项目建设之初,企业就已经考虑到未来的运营成本和收益问题。在公共设施中引入PPP模式,可以在项目立项和设计之初,就充分考虑未来的运营成本和收益,避免浪费。同时,许多发达国家的实践经验表明,由企业来运营公共设施,在多数情况下要比政府运营更有效率。美国环保局估计,环境基础设施无论是投资费用还是运营成本,私营企业都要比公共部门低10%~20%。
  解决行政追责不足问题。过去有些市政建设项目失败,例如水利工程不能送水等,一般都会启动行政追责程序。行政追责固然必要,但并不能挽回全部损失,公共财政的损失难以得到有效的补偿。而采用PPP模式,如果项目出现问题,损失可以让企业承担。正因为要承担潜在的损失,企业就会更努力、更认真地进行项目论证、建设与运营管理,确保市政项目发挥更好的功效。
  可以培养专业人才。中国的政府是人才聚集之地,但也是人才的浪费之地。因为一旦一个官员有所专长、有所成绩,往往会被提升到其他地方或转到其他专业领域,这是行政体制的特点。企业作为一种商业体系,往往可以更好地留住专业人才。随着城市管理越来越现代化、专业化、复杂化,这方面人才尤其难能可贵,PPP模式能更好地培养和留住各个领域的专业人才。
  PPP模式的上述优势,恰恰弥补了我国城市管理体制的不足,目前应该大力推广。

发展PPP政府应该做什么

  尽管我国很早就开展PPP模式的尝试,2013年以来,财政部也在力推这种模式,并得到许多地方政府的响应。但目前要推进这一模式,政府还有大量工作要做。 
  一是明确政策、完善法规。目前我国尝试了各种PPP模式,但在实践中一直在摸索,还没有明确的政策和法规体系。往往一个项目一个政策,一个地方一套做法。使得企业有疑虑,地方政府也不敢放开手脚。因为任何一个PPP项目,都会涉及到公权力的边界、市场化的边界以及政府职责的落实等问题,同时也涉及一系列的潜在风险、公共政策问题,需要尽快明确、完善。目前最需要明确的是:哪些项目可以做,哪些领域不可以做;哪些合作方式可以做,哪些合作方式不可以做,以及PPP模式的基本操作流程、规范和法律地位、利益保障等问题。
  二是要公开、透明。要将引入PPP模式作为提升城市竞争力和发展水平的契机,而不是再来一次城市建设大跃进,更不是将PPP作为一种套利的机遇和寻租的工具。为此在引入企业时,一定要公开、透明,一定要充分利用市场化机制,要尽可能让城市市民参与和知情。
  三是要做好宣传和教育工作。在市政项目和政策的实施过程中,市民和公众因为不知情或不了解完整的信息,往往会产生过激反应,引发群体性事件。例如在一些城市因建设PX项目、垃圾焚烧场等而引发群体事件。这些事件的引发,固然有客观因素,但更多是因为地方政府在项目建设过程中缺乏有效的信息沟通、缺乏有效制度安排所致。而采用PPP模式,更容易引发民众误解,因为是“政企合作”还是“官商勾结”还真是一个问题。因此事前进行充分调研、与相关人员有效沟通、适当补偿和进行制度安排,是现代城市市政建设过程中必备程序。而这些又只有政府才能更好完成。台湾台北市在建设木栅垃圾焚烧厂时,就做了较为充分的调研。在项目设计时,考虑到为周边的居民建设高水平的公园,从而得到了当地居民的支持。
  四是政府要明确企业和市场的边界。一方面要让企业赚钱,对于市政设施不求所有但求所用;另一方面又不能放弃自己责任,尤其是管理责任。政府要建立企业准入机制、淘汰机制、监督机制、激励与处罚机制,这就是我们常说的政府与企业裁判员与运动员的关系。同时要更多地让公众参与到PPP项目的管理中来。英国的经验表明,政府监管得力,处罚得当,可以有效提高PPP项目的绩效。

发展PPP模式,企业应该如何

  PPP模式在未来5到10年将创造几万亿的市场机会,这是毋庸置疑的。这其中不仅包括各种政建设机会,还包括更多的城市运营和管理的市场机会。企业在参与其中时,一定要重视以下几个方面。

提升专业化水平
  PPP模式的项目看起来蛋糕巨大,如果企业头脑发热,一哄而上,可能碰得头破血流。因为大部分PPP项目投资量大、周期长,且有许多潜在风险,需要高度的专业知识和专业化能力。如果企业缺乏这些领域的专业能力,就意味着风险大于机遇。同时,目前中国的城市发展时间较短,与发达国家相比,城市运营管理的专业化水平还有相当大的差距,无论是给排水、供电、垃圾处理、交通管理,都有巨大的改善空间。我们企业要在其中一到两个领域做专、做精。因为市场足够大,时间足够长。这更要求企业不能急功近利,要求企业有定力,不浮躁。只有这样才能最终做强做大。

善于利用金融工具和资本市场
  PPP模式要求企业有大量的先期投入,而收益往往滞后很多年。如果企业单独来做,就很难实施。这也是过去市政项目往往由政府主导的原因。但利用金融工具如资产证券化就可以充分利用资本市场,为企业带来持续的资本流入,从而支撑企业长期开展PPP项目投资。

合作共赢,控制风险
  任何PPP项目,都有潜在的风险。企业可以利用PPP项目打造一个产业平台,将银行、设备供应商、项目建设者、设计公司以及保险公司、项目运营公司纳入到一个体系中,共同分担风险,共享收益。这样,不仅会提升企业的专业化程度,也会提升PPP项目的效率。当然,建立这样一个平台本身也是一个专业性极强的工作

透明化操作
  PPP项目大多涉及公民利益,定价也多是政府主导。因此如果不能透明化操作,就很容易造成公民的不理解,从而引发各种始料不及的公众事件。企业在不断提高自身管理水平和运营效率的同时,要充分考虑到各方的感受和认知,要持续不断地加强与各方的沟通,并尽可能让公众参与到企业的管理和运营过程中。已经有许多经验和教训表明,公众参与PPP项目的管理,只会提高PPP项目成功的概率和运营效率,而不会增加成本。反之则可能造成项目的失败。
  最后,还想说的是,PPP模式的顺利实施,不仅需要行政推动、法律保障和制度设计,还需要“柔软”的文化支撑力。就PPP政企伙伴式合作关系而言,合作精神、契约精神和妥协精神是不能缺失的,这也可称之为PPP文化支撑三要素,因为“PPP应该是一段长久的美好婚姻而不是一场热闹且短暂的婚礼”